ORZECZENIE z dnia 9 listopada 1993 r. Sygn. akt (K. 11 /93)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący:                     Prezes TK Mieczysław Tyczka

Sędziowie TK:             Tomasz Dybowski

Kazimierz Działocha

Henryk Groszyk

Maria Łabor-Soroka

Wojciech Łączkowski

Leonard Łukaszuk

Ferdynand Rymarz

Janina Zakrzewska – sprawozdawca

Andrzej Zoll

Protokolant:                  Karol Radziwiłł.

po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1993 r. na rozprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:

I. że przepisy art. 591 § 1 i § 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.

- Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138; zm.: z 1990 r. Nr 34, poz. 198; Nr 53, poz. 306 i Nr 89, poz. 517 oraz z 1991 r. N r 55, poz. 234 i Nr 100, poz. 443) w brzmieniu określonym ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i powołaniu sądów apelacyjnych (Dz. U. Nr 47, poz. 213) są niezgodne z art. 1 i 42 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426),

II. że przepisy art. 591 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu określonym ustawą wskazaną w pkt I są niezgodne z art. 60 i 62 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (wyżej cytowanej),

III. że przepisy art. 591 § 1 i § 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu określonym ustawą wskazaną w pkt I są niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej, ustanowioną w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (wyżej cytowanej),

IV. że przepisy art. art.291, 30, 412 i 521 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu określonym ustawą wskazaną w pkt I są niezgodne z art. 1 i 42 cytowanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

orzeka:

1. Przepis art. 591 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138; zm.: w 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 53, poz. 306 i Nr 89, poz. 517 oraz w 1991 r. Nr 55, poz. 234 i Nr 100, poz. 443) w brzmieniu określony ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i powołaniu sądów apelacyjnych (Dz. U. Nr 47, poz. 213) jest niezgodny z art. 62 w powiązaniu z art. 60 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) przez to że:

- odnosi się także do demokratycznego państwa prawnego,

- nie określa terminu, do którego miałoby nastąpić zakończenie postępowań stwierdzających sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości sędziego w okresie poprzedzającym ustanowienie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego,

- wprowadza szczególny tryb postępowania z udziałem władzy wykonawczej, ograniczający prawo do sądu.

W konsekwencji art. 591 jest niezgodny również z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Przepis art. 591 wymienionej wyżej ustawy nie jest niezgodny z art. 42 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

3. Przepisy art. 291 § 1 i § 2 oraz art. 30 § 1 wymienionej wyżej ustawy o ustroju sądów powszechnych są niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez to, że dają Ministrowi Sprawiedliwości prawo powołania lub odwołania Prezesa Sądu Apelacyjnego i Wojewódzkiego wbrew stanowisku zwykłej większości Zgromadzenia Ogólnego sędziów właściwego sądu.

4. Przepisy art. 291 § 3 oraz art. 30 § 2 wymienionej wyżej ustawy są niezgodne z art. 1 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez wyłączenie udziału samorządu sędziowskiego w procesie powoływania i odwoływania wiceprezesa Sądu Apelacyjnego i Sądu Wojewódzkiego, a także prezesa i wiceprezesa Sądu Rejonowego.

5. Przepis art. 412 wymienionej wyżej ustawy jest zgodny z art. 1 i art. 42 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

6. Przepis art. 521 wymienionej wyżej ustawy jest zgodny z art. 1 i art. 42 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich dnia 2 sierpnia 1993 r. roku wniósł o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r., Nr 23, poz. 138; zm.: z 1990 r. Nr 34, poz. 198; Nr 53, poz. 306 i Nr 89, poz. 517 oraz z 1991 r. Nr 55, poz. 234 i Nr 100, poz. 443) w brzmieniu określonym ustawą z dnia 15 maja 1993 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Prokuraturze, o Sądzie Najwyższym, o Trybunale Konstytucyjnym, o Krajowej Radzie Sądownictwa i powołaniu sądów apelacyjnych (Dz. U. Nr 47, poz. 213).

Rzecznik zarzucił w szczególności, iż art. 591 § 1 i § 2 wspomnianej ustawy jest niezgodny z art. 1 i art. 42 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) oraz art. 60 i 62 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż art. 591 § 1 i § 2 znowelizowanego Prawa o ustroju sądów powszechnych narusza konstytucyjną zasadę podziału władzy poprzez udzielenie Prezydentowi RP kompetencji do odwoływania sędziów w przypadkach określonych ustawą zwykłą, a tym samym do wkraczania w sferę internum władzy sądowniczej, oddzielonej konstytucyjnie od władzy wykonawczej. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich art. 591 § 2 cytowanej ustawy narusza zasadę niezależności sądów także w ten sposób, iż przewiduje dla Ministra Sprawiedliwości uprawnienie do składania wniosków o wszczęcie szczególnego postępowania (poza zwykłym postępowaniem dyscyplinarnym) przeciwko sędziemu obwinionemu o ”sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości”, co ma prowadzić do pozadyscyplinarnego odwołania sędziego ze stanowiska. Tego rodzaju uprawnienie Ministra Sprawiedliwości, jako organu władzy wykonawczej stanowi również niedopuszczalne wkroczenie w sferę niezawisłej władzy sądowej.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdzenie sprzeniewierzenia się zasadzie niezawisłości może nastąpić jedynie w procesie wydawania orzeczeń dyscyplinarnych. Uprawnienie Ministra Sprawiedliwości przewidziane w art. 59 1 § 2 znowelizowanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych daje mu pośredni wpływ na proces wymierzania sprawiedliwości. Postępowanie w tych sprawach nosi cechy pozainstancyjnego ”dyscyplinarnego” nadzoru nad orzecznictwem sądowym.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, iż art. 591 § 1 i § 2 narusza art. 60 i 62 przepisów konstytucyjnych poprzez wprowadzenie niekonstytucyjnego wyjątku od zasady nieusuwalności sędziów w postaci klauzuli generalnej ”sprzeniewierzenia się przez sędziego zasadzie niezawisłości”. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przewidziana w art. 62 przepisów konstytucyjnych norma, przewidująca możność odwołania sędziego w przypadkach określonych w ustawie nie może być rozumiana w ten sposób, że ustawodawca zwykły może w sposób dowolny określać wyjątki od konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziów. Delegacja zamieszczona w tym przepisie w żadnym razie nie może podważać istoty zasady nieusuwalności sędziów przez dozwolenie stanowienia takich od niej odstępstw, które w rzeczywistości mogą prowadzić do usuwania niewygodnych sędziów na zasadzie swobodnego, nieskrępowanego uznania władzy pozasądowej. Przepis art. 591 § 1 i § 2 nie spełnia konstytucyjnych wymogów ponieważ zawiera niedookreśloną klauzulę – ”sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości” (porównywalną do przesłanki braku ”rękojmi należytego wykonywania obowiązków sędziego”). Zasada określoności zaś jest podstawową zasadą wszelkiej odpowiedzialności typu represyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił nadto, iż podstawa odpowiedzialności sędziów regulowana w art. 591 § 1 i § 2 znowelizowanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ma charakter retroaktywny i pozostaje w sprzeczności z zasadą przedawnienia ścigania i orzekania w sprawie przewinień dyscyplinarnych. Nie stwarza ponadto żadnej możliwości wyboru kary dyscyplinarnej w zależności od stopnia przewinienia, co koliduje z zasadą indywidualizacji winy oraz wbrew zasadzie domniemania niewinności wprowadza obligatoryjne zawieszenie sędziego w czynnościach służbowych z mocy prawa z chwilą wszczęcia postępowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił również, iż przepisy art. 591 § 1, § 2, § 3 i § 4 znowelizowanego Prawa o ustroju sądów powszechnych są sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, ustanowioną w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy te nie gwarantują pełnego prawa do obrony, postępowanie w sprawach o sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości toczy się bowiem w procedurze uproszczonej i przyspieszonej, która sprzyja rozpoznaniu sprawy w trybie inkwizycyjnym. Jest to niezgodne z zasadami sprawiedliwości i równego prawa wszystkich obywateli do obrony, która jest podstawą państwa prawnego w rozumieniu art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych nastąpiło również przez sprzeczność art. 591 § 2 ze wspomnianymi wcześniej fundamentalnymi zasadami kultury prawnej: nullum crimen sine lege, lex retro non agit, ne bis in idem, zasadą przedawnienia, zasadą indywidualizacji winy a nadto przez niezgodność tej regulacji z międzynarodowymi zobowiązaniami Państwa Polskiego, w szczególności art. 6, 7 i 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności Człowieka, a także art. 15 Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł także o stwierdzenie niezgodności art. 291, 30, 411 i 521 wspomnianej ustawy z art. 1 i 42 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wyposażenie władzy wykonawczej w jakiekolwiek kompetencje w zakresie administrowania wymiarem sprawiedliwości wydaje się nie do pogodzenia z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej. W związku z tym ograniczają konstytucyjną zasadę niezawisłości, ograniczają przepisy uprawniające Ministra Sprawiedliwości do powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych bez zgody Krajowej Rady Sądownictwa z jednoczesnym pozbawieniem tych praw zgromadzeń ogólnych i kolegiów sądów, jak również postanowienie przyznające Ministrowi prawo zgłaszania tejże Radzie własnych kandydatów z pominięciem zgromadzeń ogólnych sądów oraz przewidujące obligatoryjne pośrednictwo Ministra Sprawiedliwości w przekazywaniu wniosków zgromadzeń ogólnych sędziów o powołanie na stanowiska sędziów.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 8 września 1993 r. uznał, że kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy znowelizowanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie naruszają postanowień konstytucyjnych. Oceniając regulacje zawarte w art. 291, 30, 411 i 521 wspomnianej ustawy Prokurator Generalny podkreślił, iż odrębność sądownictwa, będąca konsekwencją zasady podziału władzy nie oznacza, iż Minister Sprawiedliwości nie posiada uprawnień administrowania sądami. Intencją uchwalenia zakwestionowanych przepisów było wprawdzie wzmocnienie pozycji Ministra Sprawiedliwości, lecz wyłącznie w zakresie kierowania sprawami organizacyjnymi sądów. Prokurator Generalny zgodził się z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż zwrot ”sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości” ma charakter zwrotu niedookreślonego. Jednakże taki sam charakter ma przepis określający podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej, tj. art. 80 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych.

Zdaniem Prokuratora Generalnego niezawisłość powinna być również cechą charakteru, którą każdy sędzia musi się odznaczać. Sprzeniewierzenie się tej zasadzie nie może więc być uznane za delikt dyscyplinarny, jak utrzymuje to Rzecznik Praw Obywatelskich. Niezawisłość sędziowska w demokratycznym państwie prawa nie jest przywilejem samych sędziów, lecz stanowi jedno z praw obywatelskich.

Prokurator Generalny zakwestionował także twierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich o niezgodności art. 591 wspomnianej ustawy z art. 42 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Nie wydaje się bowiem, by prezydent uprawniony na mocy regulacji konstytucyjnej do powołania sędziego nie miał możliwości jego odwołania w przypadkach wskazanych w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych. Dnia 5 listopada 1993 r. Prokurator Generalny przedstawił uzupełniające stanowisko modyfikujące poprzednie w ten sposób, iż uznał niekonstytucyjność przepisu art. 59 1 § 1, 2, 3 i 4 znowelizowanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Prokurator Generalny podzielił w tym zakresie argumentację przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem Prokuratora Generalnego w demokratycznym państwie prawnym nie można przewidywać możliwości odwołania sędziego – w sytuacji zbliżonej co najmniej do tej, którą regulują przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej – bez wyraźnego określenia zarzucanego sędziemu czynu i bez instytucji przedawnienia ścigania.

W pozostałym zakresie Prokurator Generalny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego dnia 6 września 1993 r. Krajowa Rada Sądownictwa w całej rozciągłości poparła wnioski zawarte w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich.

II

Na rozprawie w dniu 9 listopada 1993 r. Rzecznik Praw Obywatelskich w całości podtrzymał swój wniosek podkreślając jednocześnie, iż ocena regulacji dotyczących powoływania prezesów sądów musi być dokonana w świetle zasady niezawisłości sądów, wprowadzonej z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zasadę tę trzeba odróżniać od zasady niezawisłości sędziów. Niezawisłość sędziów jest cechą pewnej struktury organizacyjnoprawnej, polegającej na tym, że sądownictwo zwolnione jest od jakiegokolwiek podporządkowania parlamentowi bądź organom wykonawczym.

Nadto Rzecznik Praw Obywatelskich przyznając, że postępowanie dyscyplinarne nie musi pod każdym względem odpowiadać zasadom postępowania karnosądowego podtrzymał stanowisko że przesłanka usunięcia sędziego wyrażona w art. 591 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie spełnia wymogu dostatecznej określoności.

Przedstawiciel Sejmu nie ustosunkował się do zasadności zarzutów stawianych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Stwierdził natomiast, że projekt nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych budził kontrowersje zarówno w komisjach sejmowych, jak i w trakcie obrad plenarnych. Pierwotne przedłożenie rządowe zmieniono w wielu punktach. Kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis art. 591 był przedmiotem poprawki, zgłoszonej przez Senat, a następnie odrzuconej przez Sejm. Poprawka zmierzała do przeniesienia tego przepisu do regulacji przejściowych i nadanie mu charakteru epizodycznego.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko wyrażone w drugim piśmie z dnia 5 listopada 1993 r., wyjaśniając, iż inicjatywa ustawodawcza Rządu zmierzająca do nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych podyktowana była istniejącą sytuacją w sądownictwie, w szczególności w związku z zarzutami wobec sędziów, którzy pozostawali dyspozycyjni wobec władzy w okresie PRL. Prokurator Generalny podkreślił jednocześnie, że problemu tego nie można rozwiązać wbrew regułom konstytucyjnym, w szczególności wbrew zasadzie państwa prawnego.

Uzasadniając zgodność z Konstytucją art. 291 , 30, 411 i 521 Prawa o ustroju sądów powszechnych przedstawiciel Prokuratora Generalnego powołując się na przykłady funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w państwach europejskich wskazał, że niewłaściwa jest taka interpretacja zasady podziału władz, która prowadziłaby do całkowitej autonomizacji sądownictwa.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego nie przedstawił jednak dowodów świadczących o niedowładzie organizacyjnym w sądownictwie, który to fakt podkreślano w uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych.

W trakcie rozprawy Trybunał Konstytucyjny wysłuchał informacji przedstawionej przez przedstawiciela Krajowej Rady Sądownictwa, który stwierdził, iż nie można sprowadzić funkcji prezesa sądu do czynności czysto administracyjnych. Przedstawiciel Krajowej Rady Sądownictwa podkreślił ponadto, że Rada w toku całego działania tylko kilkukrotnie zetknęła się z przypadkami objętymi regulacją art. 591 Prawa o ustroju sądów powszechnych.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

Kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 59 1 znowelizowanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych zawiera podstawę do odwołania przez Prezydenta RP sędziego, jeżeli:

a) sąd dyscyplinarny stwierdził, iż sędzia sprzeniewierzył się zasadzie niezawisłości

b) orzeczenie to zostało wydane na skutek złożenia wniosku przez Ministra Sprawiedliwości, kolegium sądu apelacyjnego lub wojewódzkiego

c) Krajowa Rada Sądownictwa złożyła wniosek o odwołanie sędziego.

Zgodnie z art. 591 stwierdzenie sprzeniewierzenia się zasadzie niezawisłości dokonuje sąd dyscyplinarny biorąc za podstawę oceny czyny i okoliczności od początku zajmowania stanowiska sędziego. W postępowaniu stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym z kilkoma wyjątkami.

Postępowanie inicjuje wniosek Ministra Sprawiedliwości, kolegium sądu apelacyjnego lub wojewódzkiego. Wszczęcie postępowania następuje w drodze uchwały sądu dyscyplinarnego. Sąd dyscyplinarny po przeprowadzeniu wstępnego badania może również oddalić wniosek, z tym że wówczas przysługuje uprawnionym podmiotom zażalenie do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego. Jednocześnie z wszczęciem postępowania sąd dyscyplinarny zawiesza sędziego w czynnościach służbowych. Sąd dyscyplinarny wydaje orzeczenie w składzie 5 sędziów.

W razie rozwiązania stosunku służbowego sędziego w toku postępowania, toczy się ono nadal, chyba że sędzia zrzekł się stanowiska. W takim wypadku postępowanie umarza się.

Ustawa nie precyzuje obowiązku przekazania orzeczenia Krajowej Radzie Sądownictwa. Rada może wystąpić z wnioskiem do Prezydenta RP o odwołanie sędziego. Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ma dla Prezydenta charakter wiążący, o ile spełnione są pozostałe przesłanki odwołania.

Ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych zawiera numerus clausus przyczyn odsunięcia sędziego od sprawowania funkcji orzeczniczych. Podstawowy katalog zawiera art. 59 ustawy przewidując możliwość odwołania sędziego w związku z fizyczną niezdolnością do pełnienia obowiązków (choroba, ułomność, wiek) – art. 59 § 1 pkt 2, 3 oraz § 2, określonego trwałego układu stosunków rodzinnych (zawarcie małżeństwa z osobą wykonującą zawód adwokata) – art. 59 § 1 pkt 4, zaprzestania wykonywania zatrudnienia w placówce naukowej, co było podstawą powołania na stanowisko sędziego zgodnie z art. 53 § 1 – art. 59 § 3.

Zgodnie z art. 60 Prawa o ustroju sądów powszechnych utratę stanowiska sędziego powoduje z mocy samego prawa prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego o wydalenie ze służby lub prawomocne orzeczenie sądu skazującego na karę dodatkową pozbawienia praw publicznych lub zakazu zajmowania stanowiska sędziego. Przesłanką orzeczenia dyscyplinarnego zgodnie z art. 80 Prawa o ustroju sądów powszechnych jest dopuszczenie się przewinienia służbowego, w tym oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawnych i uchybienie godności urzędu a także uchybienie obowiązkowi piastowanego urzędu państwowego przed objęciem stanowiska sędziowskiego lub takie postępowanie z tego okresu, które wskazuje, iż sędzia jest niegodnym tego stanowiska. W związku z brzmieniem art. 50 § 4 przesłanką wydania orzeczenia o karze dyscyplinarnej może być także popełnienie przez sędziego wykroczenia.

Ścisłej reglamentacji prawnej podlega możliwość przesunięcia sędziego bez jego zgody na inne stanowisko (art. 61 § 2) lub czasowego zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 103). Istotne znaczenie ma także immunitet sędziego oraz regulacje wyłączające możliwość nałożenia na sędziego obowiązków uniemożliwiających mu wykonywanie zawodu (zatrzymanie, areszt, szczególna regulacja w zakresie powszechnego obowiązku obrony).

Powyższe regulacje stanowią zamknięty katalog przyczyn pozwalających na usunięcie sędziego z dotychczas zajmowanego stanowiska. Do tego katalogu art. 591 wprowadził nową podstawę odwołania lub zawieszenia sędziego w czynnościach służbowych.

Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne ocenę tej regulacji z punktu widzenia konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej (art. 62 przepisów konstytucyjnych) oraz nieusuwalności sędziów (art. 60 ust. 3 przepisów konstytucyjnych) a także podziału władzy (art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.) i demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych).

Art. 1. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. ustanowił zasadę podziału władzy expressis verbis: ”organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są – Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej – niezawisłe sądy”. Z zasady podziału władz wynika, iż władze ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza są rozdzielone, a nadto, iż musi między nimi panować równowaga oraz, że muszą one między sobą współpracować Zasada ta nie ma znaczenia czysto organizacyjnego. Celem zasady podziału władz m.in. jest ochrona praw człowieka przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów.

Jednym z elementów zasady podziału władz oraz fundamentów konstrukcji demokratycznego państwa prawa jest zasada niezawisłości sędziowskiej. O jej realizację starano się zawsze w ustrojach demokratycznych, jej przekreślenie było immanentną cechą ustrojów totalitarnych i autorytarnych. Podstawową gwarancją niezawisłości jest nieusuwalność sędziego.

Zgodnie z art. 60 ust. 2 przepisów konstytucyjnych sędziowie są nieusuwalni z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Sama ustawowa forma regulacji nie wystarcza jednak do spełnienia wymogów konstytucyjnych. Zarówno merytoryczna podstawa, jak i tryb odsunięcia sędziego od wykonywania funkcji orzeczniczych zgodny być musi z wymogami stawianymi przez zasadę podziału władz oraz zasadę niezawisłości.

Regulacje zawierające kryteria nieostre, pozwalające na dowolność interpretacyjną, pozbawione gwarancji procesowych, w szczególności sądowej kontroli, przekazują swobodną kompetencję do odwołania sędziego organowi władzy ustawodawczej lub wykonawczej byłyby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. Oceniając merytoryczną przesłankę odwołania sędziego określoną w art. 591 Prawa o ustroju sądów powszechnych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż sprzeniewierzenie się niezawisłości sędziowskiej jest zawsze kwalifikacją konkretnego czynu sędziego.

Konstytucja stwierdza, że sędziowie są niezawiśli. Prawo o ustroju sądów powszechnych zawiera osobny rozdział zatytułowany ”Niezawisłość sędziowska”.

Pojęcie niezawisłości sędziowskiej ma jednoznaczną i ugruntowaną treść dającą podstawową gwarancję bezstronnego podejmowania rozstrzygnięć. Niezawisłość musi więc oznaczać niezależność sędziego zarówno od stron sporu jak i organów państwa. Korelatem zasady niezawisłości po stronie sędziego jest obowiązek bezstronności, zgodnie z treścią składanego przez sędziego ślubowania: ”ślubuję (...) sprawiedliwość wymierzać bezstronnie według mego sumienia” (art. 56 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Podobnie art. 64 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych stanowi, iż sędzia powinien unikać wszystkiego, co mogłoby osłabiać zaufanie do jego bezstronności.

Obowiązek bezstronności idzie czasem dalej niż zakres ochrony zasady niezawisłości. O ile zasada ta odnosi się do oddziaływania podmiotów zewnętrznych, o tyle obowiązek bezstronności obliguje sędziego do przeciwstawiania się ocenom płynącym z jego doświadczenia, stereotypów i uprzedzeń.

Sprzeniewierzenie się przez sędziego zasadzie niezawisłości oznaczać musi tylko taki brak bezstronności, który wynika z uzależnienia treści podejmowanej przez sędziego decyzji od wpływu podmiotu zewnętrznego. Oczywiście o zachowaniu naruszającym zasadę niezawisłości można mówić dopiero w związku z wykonywaniem zawodu sędziego, a więc wykonywaniem funkcji orzeczniczych. Nie chodzi więc o jakikolwiek wpływ na decyzje sędziego, ale o podejmowanie decyzji orzeczniczych zgodnie z sugestią podmiotu zewnętrznego. Decyzja taka równocześnie nie jest decyzją bezstronną.

Niezawisłość nie jest wyłącznie podmiotowym uprawnieniem osoby wykonującej zawód sędziego, należy bowiem ona do istoty prawidłowego wykonywania zawodu i w tym znaczeniu niezawisłość sędziego jest również gwarancją praw i wolności obywatelskich.

O niezawisłości sędziowskiej stanowią również normy prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd. Podobnie art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych: ”Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd [...]”.

Także przyjęte przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych ”Zasady Niezawisłości Sądownictwa” stwierdzają, że ”przyznana sądownictwu niezawisłość nie tylko upoważnia sędziów, ale wręcz zmusza do sprawiedliwego prowadzenia procesów i pełnego przestrzegania praw występujących w nich stron”.

Biorąc to wszystko pod uwagę Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada niezawisłości wyznacza nie tylko uprawnienia ale i określone obowiązki sędziów. Ponadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, każde zachowanie będące sprzeniewierzeniem się zasadzie niezawisłości jest jednocześnie przewinieniem dyscyplinarnym określonym w Prawie o ustroju sądów powszechnych – jako uchybienie godności (art. 80 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych). W postępowaniu dyscyplinarnym zaś może nastąpić usunięcie sędziego z funkcji w związku z naruszeniem przez niego zasady niezawisłości. Takie postępowanie nie sprzeciwia się wymogom konstytucyjnym.

Poza merytoryczną treścią przesłanki odwołania sędziego ustanowionej w art. 591 Trybunał Konstytucyjny ocenił także określony w tym przepisie tryb odwołania.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza tego trybu prowadzi do wniosku, iż de lege lata nie można utożsamić go z postępowaniem dyscyplinarnym. Ustawodawca stwierdza wyraźnie, że przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym stosują się do spraw określonych w art. 591 jedynie odpowiednio. Świadczy to o wyraźnej intencji ustawodawcy, który nie włączył art. 591 do rozdziału o odpowiedzialności dyscyplinarnej lecz zamieścił go w rozdziale o powoływaniu i odwoływaniu sędziów. Sąd dyscyplinarny nie orzeka w tym postępowaniu kary dyscyplinarnej. Postępowanie przed tym sądem kończy się jedynie orzeczeniem ustalającym fakty. Istotą zaś postępowania dyscyplinarnego jest orzeczenie o karze dyscyplinarnej.

Praca sędziego ma szczególny charakter. Poza wielką władzą dyskrecjonalną, dla sprawowania której konieczna jest wewnętrzna niezależność i bezstronność, sędzia pełni specyficzną funkcję społeczną jako arbiter w konfliktach społecznych. Funkcji tej nie można utożsamić wyłącznie z prawidłowością i faktyczną bezstronnością orzecznictwa. Pełnienie roli arbitra wymaga kredytu zaufania publicznego. Sędzia pozbawiony tego zaufania nie może w sposób prawidłowy rozstrzygać konfliktów i służyć zachowaniu spokoju publicznego. Orzeczenia takiego sędziego, nawet pomimo ich obiektywnej prawidłowości, nie będą akceptowane przez strony konfliktu czy opinię publiczną.

W takim ujęciu sędzia, który na skutek podjętych działań utracił zaufanie publiczne nie jest zdolny do dalszego sprawowania funkcji sędziego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odsunięcie sędziego od wykonywania funkcji orzeczniczych na gruncie konstytucyjnej zasady niezawisłości oraz podziału władz dopuszczalne jest wówczas, gdy zachodzi po jego stronie trwała niezdolność do dalszego wykonywania zawodu, bądź taki układ stosunków osobistych lub zawodowych, który może podważać w sposób trwały bezstronność sędziego. Określone jednostkowe zachowanie sędziego uchybiające godności zawodu sędziowskiego i podważające zaufanie niezbędne do wykonywania zawodu może prowadzić do wydalenia sędziego z zawodu jedynie w drodze postępowania dyscyplinarnego. Tylko bowiem w takim postępowaniu zachowane są niezbędne gwarancje procesowe, a także zapewniona możliwość merytorycznej oceny związku między zarzucanym sędziemu zachowaniem a utratą zaufania niezbędnego do wykonywania pracy. Decyzja w tej kwestii nie może być pozostawiona organom pozasądowym, w szczególności władzy wykonawczej. Zachowania odległe w czasie, pomijając kwestie możliwości dowodowych, pozostawać mogą w luźnym związku z ocenianą aktualnie zdolnością sędziego do dalszego pełnienia funkcji. Stąd przewidziane w prawie dyscyplinarnym okresy przedawnienia orzekania w sprawach o przewinienia dyscyplinarne pełnią nie tylko funkcje procesowe, ale związane są immanentnie z funkcją, charakterem i celami środków orzekanych w postępowaniu dyscyplinarnym. Wyjątek zachodzi w sprawach poważniejszych, gdy przewinienie dyscyplinarne realizuje równocześnie znamiona przestępstwa. Wówczas bieg przedawnienia uzależniony jest od terminów przewidzianych w Kodeksie karnym.

Trybunał Konstytucyjny zważył równocześnie racje wynikające ze społecznego poczucia sprawiedliwości, które mogły przemawiać za odrębną regulacją dotyczącą aktów sprzeniewierzenia się zasadzie niezawisłości sędziowskiej, dokonywanych w okresie państwa totalitarnego i autorytarnego. Z analizy prac ustawodawczych oraz wypowiedzi uczestników postępowania można było bowiem wnosić, iż właśnie usunięcie nieprawidłowości tego okresu miało służyć wydanie regulacji kwestionowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w okresach transformacji ustrojowych problem relacji między poczuciem sprawiedliwości a gwarancyjną funkcją prawa staje się szczególnie istotny. Przejście od państwa autorytarnego do państwa prawa może wyjątkowo przybierać formy, które nie miałyby uzasadnienia w normalnych warunkach. Wszelkie jednak regulacje muszą mieścić się w granicach prawa, którego rozumienie zostało w Polsce określone w noweli konstytucyjnej dokonanej w grudniu 1989 r.

Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, iż kwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich regulacja prawna nie może być usprawiedliwiona względami, o których mowa była powyżej. Przepis art. 591 nie jest bowiem przepisem epizodycznym. Odnosi się na równi do faktów występujących w różnych systemach ustrojowych, do okresu przed, jak i po wprowadzeniu zasady demokratycznego państwa prawa. W demokratycznym państwie prawa sprzeniewierzenie się niezawisłości sędziowskiej jest zawsze przewinieniem dyscyplinarnym, które powinno być ścigane w normalnym, tzn. dyscyplinarnym trybie. W państwie prawa powinny bowiem funkcjonować wystarczające mechanizmy prawne, uniemożliwiające bezkarność takich przewinień dyscyplinarnych.

Przepis art. 591 nie określa terminu. do którego miałoby nastąpić zakończenie postępowań stwierdzających sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości. Regulacja zakwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich zniosła przedawnienie karalności takiego zachowania jako przewinienia dyscyplinarnego. Trybunał Konstytucyjny zważył, iż służba sędziowska wymaga, zarówno w interesie obywatela, sędziego jak i państwa, nienagannego charakteru osób, którym władza sędziowska została powierzona. W państwie totalitarnym i autorytarnym przypadki sprzeniewierzenia się niezawisłości sędziowskiej nie były ścigane – często były to bowiem działania płynące z inspiracji władzy. Racje te nie usprawiedliwiają jednak braku jakiegokolwiek terminu do definitywnego zakończenia postępowań dotyczących okresu sprzed ustanowienia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednocześnie, iż nie we wszystkich przypadkach sprzeniewierzenia się zasadzie niezawisłości doszło już do upływu terminów przedawnienia. Art. 21 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych stanowi bowiem, że jeżeli czyn zawiera znamiona przestępstwa, przedawnienie przewinienia dyscyplinarnego nie może nastąpić wcześniej, niż przedawnienie przewidziane w przepisach Kodeksu karnego. Szereg zaś stanów faktycznych związanych z naruszeniem zasady niezawisłości realizować będzie znamiona czynów zabronionych określonych w tym kodeksie (np. art. 246 k.k.).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego osobnej oceny wymaga przepis art. 591 § 4. Stanowi on, iż sąd dyscyplinarny zawiesza sędziego w czynnościach służbowych niezwłocznie po wszczęciu postępowania o stwierdzenie naruszenia zasady niezawisłości.

Zawieszenie w czynnościach służbowych jest okresowym niedopuszczeniem sędziego do wykonywania zawodu i musi być oceniane w perspektywie zasady nieusuwalności. Sąd dyscyplinarny może zawiesić w czynnościach służbowych sędziego, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne, dyscyplinarne lub o ubezwłasnowolnienie. Decyzja w sprawie pozostawiona jest sądowi dyscyplinarnemu, który podejmuje ją w sytuacji, gdy wymaga tego wzgląd na prowadzone postępowanie lub interes wymiaru sprawiedliwości. Zawsze w takiej sytuacji musi zostać rozważona konieczność zastosowania tego środka w związku z zarzucanym sędziemu przewinieniem. Sędzia ma prawo do odwołania się od decyzji o zawieszeniu do organu dyscyplinarnego wyższej instancji.

W postępowaniu dyscyplinarnym nawet popełnienie przez sędziego przestępstwa (w tym łącznie ze schwytaniem na gorącym uczynku) nie stanowi obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia sędziego w czynnościach.

W postępowaniu przewidzianym w § 4 art. 591 zawieszenie jest obligatoryjne, a w związku z tym, że jego wyłączną podstawą jest wszczęcie postępowania przed sądem dyscyplinarnym praktyczna możliwość zaskarżenia tego zawieszenia do sądu wyższej instancji jest znikoma. Wyższy Sąd Dyscyplinarny może bowiem w takim przypadku badać jedynie zaistnienie wspomnianej przesłanki nie zaś samą zasadność zawieszenia.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego regulacji § 4 art. 591 nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa, ani z zasadą podziału władz. Obligatoryjność zawieszenia sędziego stanowi tak daleko idące ograniczenie praw sądu orzekającego, że prowadzi w konsekwencji do ingerencji władzy wykonawczej w wymiar sprawiedliwości i do faktycznego przekreślenia znaczenia zasady domniemania niewinności, która to zasada bez żadnych ograniczeń odnosi się do postępowania dyscyplinarnego.

Trybunał Konstytucyjny uznał także, iż niedopuszczalne są na gruncie zasady niezawisłości te regulacje art. 591, które stwarzają realne zagrożenie w postaci możliwości wywierania nacisku na sędziego. Niebezpieczeństwo takie stwarza w szczególności brak rozstrzygnięcia co do skutków prawnych orzeczenia sądu dyscyplinarnego o sprzeniewierzeniu się zasadzie niezawisłości. Krajowa Rada Sądownictwa nie jest związana wniesieniem przez Ministra Sprawiedliwości formalnej informacji o orzeczeniu, nie jest też zobligowana do występowania w takim przypadku o odwołanie sędziego. Także Minister nie jest zobligowany wyraźnie, żadnym przepisem ustawy, do przekazania takiego orzeczenia Radzie. W rzeczywistości więc może powodować to stan zawieszenia trwający długo. Przepisy o przedawnieniu kary dyscyplinarnej ani usunięciu odpisu wyroku skazującego z akt osobowych nie mają tutaj zastosowania. Dlatego też ów stan zawieszenia może być wyjątkowo groźny dla niezawisłości sędziego, mimo bowiem, iż z zakończeniem postępowania ustaje zawieszenie w czynnościach służbowych i sędzia może nadal pełnić swoje funkcje, znajduje się on jednak stale w obliczu zagrożenia odwołaniem ze stanowiska. Takie zagrożenie może powodować uzależnienie od podmiotów, które w sposób uznaniowy mogą zdecydować o odwołaniu sędziego. Decyzja o zastosowaniu de facto kary dyscyplinarnej zostaje oddana w ręce podmiotu innego niż niezawisły sąd dyscyplinarny: Ministra Sprawiedliwości, Krajowej Rady Sądownictwa, Prezydenta.

Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się w tym także naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Tego typu włączenie władzy wykonawczej do wykonywania wymiaru sprawiedliwości przekracza bowiem granice podziału, współpracy i równowagi władz.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił natomiast zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż przepis art. 591 narusza zasadę podziału władzy w ten sposób, iż kompetencje do odwołania sędziów przekazał w ręce Prezydenta RP. Fakt, iż regulacje konstytucyjne expressis verbis nie wspominają o takim uprawnieniu Prezydenta nie świadczy jeszcze, iż takie uprawnienia mu nie przysługują. Konieczne jest nadto odwołanie się do rzeczywistej treści postanowienia art. 591. Jego analiza wskazuje, iż uprawnienie Prezydenta określone w tym przepisie ma charakter czysto formalny a nie dyskrecjonalny. Podobnie zresztą jak w niekwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisie art. 59 Prawa o ustroju sądów powszechnych podmiotem rzeczywiście decydującym o odwołaniu sędziego jest Krajowa Rada Sądownictwa, ponieważ to właśnie wniosek Rady obliguje Prezydenta do wydania stosownej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się także naruszenia określoną w § 1 art. 591 przesłanką odwołania sędziego wymienionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich podstawowych zasad prawa karnego. Nawet bowiem gdy potraktować sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości jako delikt dyscyplinarny zasada ustawowej określoności ma w odpowiedzialności dyscyplinarnej tylko ograniczone znaczenie. Nie istnieje wyraźny katalog przewinień dyscyplinarnych. Podstawą odpowiedzialności są czyny godzące w dobro danej służby czy też godność związana z wykonywaniem danej funkcji. Także niekwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 80 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych określa podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej za pomocą klauzul ocennych (”uchybienie godności urzędu”). Przesłanka ta w zasadniczy sposób różni się od zasady braku ”rękojmi należytego wykonywania obowiązków sędziego”, która miała postać klauzuli (a w praktyce oceny) politycznej. Sprzeniewierzenie się niezawisłości jest zawsze kwalifikacja konkretnego czynu.

IV

Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich, iż art. 291, 30, 411 i 521 są niezgodne z art. 1 i 42 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Art. 291 i 30 Prawa o ustroju sądów powszechnych reguluje kwestię powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów apelacyjnych, wojewódzkich i rejonowych, przekazując kompetencje w tym zakresie w gestię Ministra Sprawiedliwości.

Przy powoływaniu prezesów sądów apelacyjnych zgromadzenie ogólne sędziów danego sądu apelacyjnego ma prawo wyrażenia opinii, a nadto przy powołaniu prezesa prawo veta stanowczego wobec kandydata przedstawionego przez Ministra, wyrażonego większością kwalifikowaną 2/3 głosów.

Podobna regulacja dotyczy powołania prezesa sądu wojewódzkiego, z tym, że w tym przypadku dodatkowo konieczna jest opinia prezesa właściwego sądu apelacyjnego.

Prezesa sądu rejonowego Minister Sprawiedliwości powołuje i odwołuje na wniosek prezesa sądu wojewódzkiego.

Wiceprezesa sądu apelacyjnego Minister Sprawiedliwości powołuje i odwołuje na wniosek prezesa danego sądu apelacyjnego lub z własnej inicjatywy po wysłuchaniu opinii prezesa tego sądu.

Wiceprezesa sądu wojewódzkiego i rejonowego Minister Sprawiedliwości powołuje i odwołuje na wniosek prezesa danego sądu lub z własnej inicjatywy po wysłuchaniu opinii prezesa.

Nowelizacja Prawa o ustroju sądów powszechnych wprowadziła zmianę sposobu powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych przez poszerzenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Samorząd sędziowski utrzymał wpływ jedynie na obsadę stanowiska prezesa sądu apelacyjnego i wojewódzkiego, a i to w dość ograniczonym zakresie (veto przyjmowane kwalifikowaną większością). W sprawie powoływania prezesów sądów rejonowych, wiceprezesów sądów apelacyjnych, wojewódzkich i rejonowych Minister Sprawiedliwości nie jest już ograniczony wolą samorządu.

Jeszcze dalej idące uprawnienia uzyskał Minister Sprawiedliwości w zakresie odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych. Jego kompetencje w tym zakresie nie są w żaden sposób ograniczone decyzjami samorządu sędziowskiego. Minister zobowiązany jest wyłącznie do zasięgnięcia niewiążącej opinii zgromadzenia ogólnego sądu apelacyjnego lub wojewódzkiego W przypadku wiceprezesa sądu apelacyjnego, sądu wojewódzkiego oraz prezesa i wiceprezesa sądu rejonowego wystarczająca jest opinia właściwego prezesa. Taka regulacja, w szczególności w związku z niczym nieograniczoną kompetencją Ministra Sprawiedliwości do odwoływania prezesa sądu, praktycznie przekazuje dotychczasowe uprawnienia samorządu w ręce organu administracyjnego. Oceniając konstytucyjność przedstawionych wyżej regulacji Trybunał Konstytucyjny rozważył raz jeszcze zasadę podziału władzy i wynikającą z niej zasadę niezależności władzy sądowniczej.

Niezależność sądownictwa jest zazwyczaj traktowana jako wolność od interwencji egzekutywy (władzy wykonawczej), jak i legislatury, w wykonywanie funkcji sądowych.

Niezależność sądu, jako trzeciej władzy wyrażać się musi w dostatecznym wyodrębnieniu organizacyjnym. Funkcjonowanie sądów w zakresie kompetencji jurysdykcyjnych nie może podlegać jakiejkolwiek ingerencji ze strony organów administracyjnych.

Niezależność sądu nie oznacza, iż działalność administracyjna sądów nie może znajdować się pod zwierzchnim nadzorem Ministra Sprawiedliwości. Jednocześnie jednak czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli.

Pełne rozdzielenie obu sfer nie jest łatwe. Zdarza się, iż funkcje administracyjne i jurysdykcyjne stykają się ze sobą. W strukturze organizacyjnej sądu znajdują się bowiem takie stanowiska, które choć z natury mają charakter administracyjny, jednak powiązane są z kompetencjami do działań wpływających na jurysdykcję. Takim stanowiskiem jest w szczególności stanowisko prezesa i wiceprezesa sądu.

Potwierdza to Prokurator Generalny, który w swoim piśmie wskazuje, iż ”Przewodniczący sądu jest całkowicie niezawisły, jeśli chodzi o rozstrzygnięcia sprawy, podlega jednak np. dyrektywom ministerstwa, jeśli chodzi a wydatki, angażowanie personelu czy rozbudowę i wyposażenie obiektu sądowego.” Trudno natomiast zgodzić się z jego poglądem, że ”prezesi sądów sprawują nadzór nad administracyjną działalnością sądu wykonując czynności wyłącznie o charakterze administracyjnym”. Art. 29 § 2 mający zastosowanie do prezesów wszystkich sądów stanowi, iż poza kierowaniem sądem, reprezentowaniem go na zewnątrz i pełnieniem czynności administracji sądowej prezes sądu pełni ”inne czynności przewidziane w ustawie oraz w odrębnych przepisach”.

Tymi innymi czynnościami są także czynności jurysdykcyjne zastrzeżone dla prezesa sądu (np. art. 299 Kodeksu postępowania karnego, który przyznaje prezesowi sądu uprawnienie do skierowania sprawy na posiedzenie, jeżeli uzna, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego).

Jeżeli stanowisko prezesa łączy się z wykonywaniem czynności jurysdykcyjnych to oddanie kompetencji do powoływania i odwoływania prezesa w ręce organu administracji narusza zasadę niezależności sądu. Taka bowiem konstrukcja dopuszcza wpływ organu administracyjnego na czynności jurysdykcyjne przez obsadzenie stanowiska, z którym wykonywanie tych czynności jest związane.

Także pozycja prezesa sądu w ramach samorządu sędziowskiego jest na tyle istotna, iż trudno byłoby przyjąć, że sprawuje on wyłącznie czynności z zakresu administracji sądowej. Zgodnie z art. 40 jest on przewodniczącym kolegium sądu wojewódzkiego (apelacyjnego) przy czym w sytuacji równości głosów przeważa głos przewodniczącego.

Prezes sądu wyraża ponadto zgodę na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez sędziego, może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz zarządzić natychmiastową przerwę w czynnościach służbowych sędziego do czasu wydania uchwały przez sąd dyscyplinarny. Trudno byłoby uznać, że czynności te nie dotykają sfery gwarantowanej zasadą niezawisłości lecz mają charakter wyłącznie administracyjny.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie da się jednoznacznie oddzielić funkcji orzeczniczej i administracyjnej prezesów sądów. Dlatego też celem zagwarantowania niezależności sądów konieczne jest zabezpieczenie w ustawie odpowiedniego udziału samorządu sędziowskiego przy powoływaniu prezesów sądów. Niewątpliwie minister sprawiedliwości, jako administrator wszystkich sądów musi mieć w tym procesie (powoływaniu) także istotny udział. Jego głos nie może być jednak dominujący. Naruszałoby to bowiem zasadę niezależności sądu wyprowadzaną z ustanowionej w art. 1 ustawy Konstytucyjnej zasady podziału władz.

V

Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził również pogląd, iż przepis art. 411 Prawa o ustroju sądów powszechnych jest sprzeczny z regulacjami konstytucyjnymi. Przepis art. 411 § 1 przyznał Ministrowi Sprawiedliwości prawo określenia corocznie liczby wolnych stanowisk dla poszczególnych sądów. Taka kompetencja Ministra Sprawiedliwości związana jest z konstrukcją ustrojową, w myśl której jest on odpowiedzialny za wykonanie tej części budżetu państwa, która dotyczy sądownictwa. Sam fakt określania ilości wolnych stanowisk dla poszczególnych sądów jest czynnością administrowania, jakkolwiek nie bez wpływu na sprawność działania poszczególnych sądów. Wyznaczenie etatów nie ma jednak charakteru arbitralnej decyzji, ale jest funkcją wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na dany rok.

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się tu naruszenia przez tę regulację normy konstytucyjnej.

Art. 422 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości prawo do zgłoszenia Krajowej Radzie Sądownictwa bezpośrednio kandydatów na stanowiska sędziów sądów powszechnych, po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu.

W zakresie obsady stanowisk sędziowskich głos decydujący posiada Krajowa Rada Sądownictwa. Na wniosek Rady bowiem Prezydent RP powołuje na stanowisko sędziego. Prawo Ministra do zgłaszania kandydatów nie przesądza o pozytywnym zaopiniowaniu takiej kandydatury przez Radę.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie to, zwłaszcza ze względu na swój charakter mieści się w granicach przewidzianych zasadą podziału władz. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia przez art. 422 § 2 ani konstytucyjnej zasady państwa prawnego, ani zasady podziału władz.

VI

Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował też zgodność z konstytucją art. 511 Prawa o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym wnioski o powołanie na stanowiska sędziów są kierowane do Krajowej Rady Sądownictwa za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości, który może wyrazić swoją opinię o kandydatach. Nadto Minister Sprawiedliwości może żądać uzupełnienia wniosku, który nie zawiera dostatecznych danych o kandydatach.

Relacji tej Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca naruszenie zasady niezależności sądów.

Z zasady podziału władzy wynika, iż wszelka ingerencja organu władzy wykonawczej w działanie i organizację władzy sądowej, w sferze nie objętej bezwzględną zasadą niezawisłości, może być dokonywane jedynie wyjątkowo i posiadać dostateczne uzasadnienie merytoryczne. Nie może nadto stanowić zagrożenia dla podstawowych zasad niezależności sądu.

Przyznaną w kwestionowanym przepisie kompetencję Ministra Sprawiedliwości należy interpretować zgodnie z tymi wymogami konstytucyjnymi. Trybunał Konstytucyjny pośrednictwo Ministra Sprawiedliwości rozumie w ten sposób, iż ogranicza się ono do sprawdzenia kompletności materiałów w przekazanych przez organy sądów wnioskach o powołanie sędziów, a samo przekazanie tych wniosków nastąpić musi bez zbędnej zwłoki.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji.