UCHWAŁA z dnia 10 października 1991 r. (I KZP 21/91)

Wójt gminy jako pracownik samorządowy jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 120 § 11 k.k.

Przewodniczący: sędzia L. Misiurkiewicz (sprawozdawca).

Sędziowie: J. Grajewski, A. Michalczyk.

Prokurator w Ministerstwie Sprawiedliwości: R. Stefański.

Sąd Najwyższy w sprawie Bolesława G., oskarżonego o popełnienie przestępstwa określonego w art. 236 k.k., po rozpoznaniu przekazanego na podstawie art. 390 § 1 k.p.k. przez Sąd Wojewódzki w Zamościu – postanowieniem z dnia 27 czerwca 1991 r. – zagadnienia prawnego wymagającego zasadniczej wykładni ustawy:

„Czy wójt gminy jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 120 § 11 k.k.?”

uchwalił udzielić odpowiedzi jak wyżej.

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w T. oskarżył Bolesława G. o to, że w dniu 22 lipca 1990 r. w P. znieważył wójta gminy w T., Józefa B., podczas i w związku z pełnieniem przez niego obowiązków służbowych, słowami uznanymi powszechnie za obelżywe, kwalifikując ten czyn z art. 236 k.k.

Sąd Rejonowy w T., wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1991 r., uznał oskarżonego za winnego popełnienia czynu określonego w art. 181 § 1 k.k. i na podstawie art. 181 § 2 k.k. odstąpił od wymierzenia oskarżonemu kary.

Z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego wynika, że na podstawie analizy przepisów ustaw: z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124; zm.: Dz. U. Nr 43, poz. 253), z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm.: Dz. U. Nr 34, poz. 199 i Nr 43, poz. 253) oraz z dnia 18 maja 1990 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 34, poz. 199). Sąd ten uznał, że wójt gminy, jako pracownik samorządowy, nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 120 § 11 k.k.

Rewizje od wyroku Sądu Rejonowego wniósł prokurator, zarzucając obrazę prawa materialnego, tj. art. 236 k.k. i art. 120 § 11 k.k., polegającą na uznaniu, że wójt gminy nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 120 § 11 k.k. W uzasadnieniu rewizji skarżący wyrok przedstawił pogląd, że wójt gminy należy do kręgu osób wymienionych w art. 120 § 11 k.k., „pełniących funkcje związane ze szczególną odpowiedzialnością w organizacji społecznej ludu pracującego.”

Rozpoznając rewizję prokuratora od wyroku Sądu Rejonowego w T., Sąd Wojewódzki w Zamościu uznał, że istnieje potrzeba rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy następującego zagadnienia prawnego: „czy wójt gminy jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 120 § 11 k.k.”

Ustosunkowując się do przedstawionego zagadnienia prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W obowiązującym stanie prawnym osobą traktowaną w sposób szczególny jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny, któremu z jednej strony przyznano wzmożoną ochronę prawną (art. 233 – 236 k.k.), z drugiej zaś – uczyniono go wyłącznym podmiotem indywidualnego typu przestępstwa nadużycia władzy (art. 246 k.k.).

W artykułach 233-236 k.k. (rozdział XXXII) funkcjonariusz publiczny jest przedmiotem czynności wykonawczej. Okoliczność ta jest podstawą wzmożonej ochrony karnoprawnej osób objętych pojęciem „funkcjonariusz publiczny”, wyrażającą się tym, że przestępstwa objęte dyspozycjami tych przepisów są publiczno-skargowymi, a ponadto są zagrożone surowszą karą. Ten sam krąg osobowy objęty jest pojęciem funkcjonariusza publicznego jako podmiotu przestępstwa nadużycia władzy określonego w art. 246 k.k. Zachowanie stanu równowagi między podmiotem przestępstwa nadużycia władzy a przedmiotem wzmożonej ochrony było niewątpliwie zamiarem ustawodawcy (chociaż równowagę tę zakłóca klauzula subsydiarności – § 4 art. 246 k.k. – co do odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego za nadużycie przez niego władzy).

Odpowiedź na pytanie, w jaki sposób kodeks karny ujmuje ochronę i odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego wymaga wyjaśnienia, kim jest ten funkcjonariusz.

Pojęcie funkcjonariusza publicznego określone zostało w art. 120 § 11 k.k. przez taksatywne wyliczenie kategorii funkcjonariuszy. Należy pamiętać, że istnieje jedno pojecie funkcjonariusza publicznego, określone zarówno przez podmiot przestępstwa indywidualnego nadużycia władzy, jak i przez przedmiot wzmożonej ochrony.

Siedem kategorii, przewidzianych w § 11 art. 120 k.k., określających pojecie funkcjonariusza publicznego, obejmuje zróżnicowany krąg osobowy. Ta właśnie rozpiętość czyni pojęcie funkcjonariusza publicznego nieostrym i w praktyce może powodować trudności w ocenie, czy konkretna osoba jest funkcjonariuszem publicznym, o czym świadczy pytanie prawne w odniesieniu do pracownika samorządowego w sytuacji wejścia w życie aktów prawnych dotyczących instytucji samorządu terytorialnego.

Siedem kategorii funkcjonariuszy publicznych, wymienionych w art. 120 § 11 k.k., według kryteriów przyjętych w tym przepisie, można ująć w następujące grupy:

1) funkcjonariusze publiczni określeni przez zajmowane stanowisko lub pełnioną funkcję.

2) funkcjonariusze publiczni ze względu na rodzaj służby; do nich należą pracownicy administracji państwowej i osoby pełniące czynną służbę wojskową,

3) funkcjonariusze publiczni ze względu na stopień odpowiedzialności,

4) osoby, w stosunku do których przepis szczególny stanowi, że korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariusza publicznego.

Nowa organizacja administracji wprowadzona została ustawami: z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 16, poz. 94) i o samorządzie terytorialnym z (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) oraz dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123).

Zgodnie w powołaną ustawą o samorządzie terytorialnym gmina jest wspólnotą samorządową (art. 1), a jej organem wykonawczym – zarząd, którego przewodniczącym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta – art. 26 ust. 1 i 2). Jednocześnie, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, jest on kierownikiem urzędu gminy. W myśl ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej zadania administracji rządowej w terenie wykonują: wojewodowie i podporządkowane im organy – jako organy administracji ogólnej, terenowe organy administracji podporządkowane bezpośrednio ministrom – jako organy administracji specjalnej oraz organy gminy działające w ramach zadań zleconych (art. 1).

Ustawą z dnia 17 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 198) przekazano do właściwości organów gminy – jako zadania własne lub zlecone – zadania i kompetencje należące dotychczas do kompetencji rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. Cytowane wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 16, poz. 94), a w szczególności art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 2 w zestawieniu z art. 42a Konstytucji w brzmieniu nadanym przez tę ustawę, pozwalają na stwierdzenie, że w obecnym stanie prawnym użyte w art. 120 § 11 k.k. określenie „administracja państwowa” powinno dotyczyć zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej. W planie prawnoustrojowym władza lokalna sianowi zawsze fragment ustroju państwowego niezależnie od zasad, na jakich oparta jest organizacja życia publicznego w państwie. Z powołanych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że wójt jako pracownik samorządowy wykonuje zadania z zakresu administracji państwowej; jego status jest, co prawda, odmienny od statusu dawnego naczelnika gminy (miasta), ale zadania i kompetencje podobne. W świetle przedstawionych wyżej argumentów nie można – zdaniem Sądu Najwyższego – podzielić poglądu, że fakt wykonywania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zadań z zakresu administracji państwowej nic przesądzi) o tym. iż należy on do kategorii funkcjonariuszy publicznych tylko dlatego, że jest pracownikiem samorządowym i jego status, odmiennie od statusu pracowników urzędów państwowych (ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, Dz. U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.), reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 124), a art. 120 § 11 k.k. in principio posługuje się pojęciem „pracownika administracji państwowej”, a nie pracownika wykonującego zadania z zakresu administracji państwowej. Przyjęcie, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 120 § 11 k.k. nie narusza dyrektywy restrykcyjnej wykładni tego przepisu wobec faktu, że do właściwości organów samorządowych i ich pracowników przekazano – jako zadania własne lub zlecone – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Odmienne stanowisko prowadziłoby do daleko posuniętych konsekwencji nie tylko w zakresie wzmożonej ochrony prawnej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako pracownika samorządowego, ale również jego odpowiedzialności w ramach indywidualnego typu przestępstwa nadużycia władzy. Nieuzasadnione z punktu widzenia zasad słuszności i logiki prawa, w ramach przedstawionych wyżej rozważań, byłoby przyjęcie, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest funkcjonariuszem publicznym ze wszystkimi konsekwencjami takiego poglądu, w warunkach, kiedy jest nim np. – zgodnie z art. 120 § 11 k.k. – osoba zajmująca kierownicze stanowisko w organizacji spółdzielczej.

Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy uchwalił udzielić odpowiedzi jak wyżej.